文/曾旭辉
随着市场竞争的纵深发展，二级开发企业通过产业链向上延伸，参与土地一级开发，成为实力雄厚房企的战略选择。发展商介入土地一级开发领域，往往不是简单进行将生地变成熟地的一级开发，而往往将自身定位为城市运营商的角色，即以土地资源经营及深度开发为主，围绕区域发展目标，通过完善区域内配套设施，提升区域内产业经营水平，借助于区域发展，提升区域价值，并在此过程中，获取区域内优质的二级开发项目，实现自身做大做强的目标。
目前城市运营研究尚处于初级阶段，模式总结尚待形成。由于城市运营的核心仍然是土地开发，因此，本文着重就城市运营中的土地一级开发做尝试性探讨。
土地一级开发位于价值链的前端，与二级开发的界面在土地出让环节。土地一级开发按顺序可分为开发权的取得、规划、融资、征地拆迁、基础设施建设、土地出让六个环节。
一、土地一级开发权获取
土地一级开发权取得，是土地一级开发的第一个环节，城市运营商在此之前需进行大量的调研论证工作。
我们知道，使用权是所有权的一项权能，因此，一级开发权作为一种特殊的受限土地使用权，必然是从所有权衍生出来。因此，一级开发权的取得必然须从土地所有权人手中取得。因此，一级开发权必须从政府取得，主要有授权委托和招标委托两种获取方式：
1、 授权委托方式：政府确定的重大项目和利用自有国有土地使用权实施土地一级开发的项目，主要通过授权方式确定项目承担主体。多数地方政府下属的城投公司以获取政府授权委托的方式获取了土地一级开发权，承担区域建设的任务。
2、 招标委托方式：土地一级开发项目的招标委托，是指政府土地储备机构对列入年度土地储备开发计划的特定土地一级开发项目，通过公开招标确定土地一级开发实施主体的行为。
对比如下：
城市运营商参与一级开发项目的招标，在取得招标文件后，应进行项目可行性分析，勘察土地，测算投标报价，编制征地、拆迁和市政基础设施的组织和实施方案等投标文件；投标企业提出的融资方案，征地、拆迁的组织和实施方案，市政基础设施建设的实施方案等，是政府招标中评定投标企业优劣的重要判断依据。从城市运营的角度，对区域的准确定位和产业引入方案成为政府选择中标企业的重要依据。
二、规划
在规划定位阶段，城市运营商将明确区域开发的定位、城市运营 项目 ；开发商结合自身资源和能力， 对区域规划进行规划建议，并通过与政府谈判，由政府落实到区域规 划上加以实现。
城市运营商参与土地规划的设计工作，成为土地设计的一个“准 规划部门”；开发商可利用规划的设计和改变，使土地规划对己方从事一级开发更有利，甚至为今后的土 地一二级联动打下基础。此外，为 了保证土地出让收益的实现，在一 级开发委托合同中，一些房地产企 业也会与政府约定，在可出让经营性用地中，商住用地的最低比例。
三、融资
土地一级开发具有资金高度密集型的特点，而且资金需求量主要 集中在征用土地和房屋拆迁等前期。 融资模式的选择是城市运营商需要 重点关注和解决的问题。
融资模式 A ：土地储备机构直接安排融资，并承担融资安排中的 责任和义务。
土地储备机构与金融机构签订借款合同，由金融机构将资金拨付 给一级开发主体进行土地一级开发； 土地开发完成后，将熟地转让给二 级开发企业 ；由二级开发企业将部 分土地出让款支付给一级开发主体，以弥补一级开发主体的开发成本及 额定收益 ；一级开发主体将借款偿还给金融机构，并支付利息，从而 解除储备机构的责任。
该模式特点：本质上是以政府 信用为依托，存在制度上、法规上、 实际能力上的障碍 ；二级开发企业 直接向一级开发主体支付开发费用， 常发生拖欠现象。
融资模式B： 一级开发主体作为融资主体，由土地储备机构提供担保，并由土地储备机构将一部分土地出让款支付给一级开发主体。
一级开发主体与金融机构签订借款合同，由土地储备机构或委托的担保机构提供担保；金融机构将资金拨付给一级开发主体进行土地一级开发；开发完成后将熟地转让给二级开发企业，以一部分土地出让款支付给土地储备机构；再由土地储备机构支付给一级开发主体，以弥补一级开发主体的开发成本及额定收益。
该模式特点：相对融资模式A，解决了二级开发企业对一级开发主体的资金拖欠问题；但并未解决金融机构承担风险和融资能力受到较大制约等问题。
融资模式C：一级开发主体直接融资，并承担融资安排中的责任和义务。
一级开发主体以自有资产抵押或信誉担保，与金融机构签订借款合同（承担相应的责任和义务）；金融机构将资金拨付给一级开发主体进行土地一级开发；土地开发完成后，将熟地转让给二级开发企业，由其将土地出让款一部分支付给一级开发主体，用于弥补一级开发主体的开发成本及额定收益；一级开发主体将借款偿还给金融机构，并支付利息。
该模式特点：增加了开发企业的融资难度，抬高了进入一级土地开发的门槛。
融资模式D：一级开发主体为完成土地一级开发项目，专门成立项目公司，由项目公司直接进行融资，由一级开发主体提供担保责任。
该模式特点：几家企业可以联合组建项目公司，通过投标获得土地一级开发权，并扩大项目公司的融资平台。
以上四种模式中，模式A和模式B一般出现在政府直接授权委托的国有开发主体的融资过程中，模式C和模式D在市场化的开发主体融资过程中较为常见。
四、征地、拆迁
征地和拆迁成本在一级开发项目成本中比重一般在60%-70%，有的甚至高达80%以上。征地和拆迁是土地一级开发中风险最集中的环节，需要和当地政府部门保持高度的配合，综合协调企业、政府、被征地、拆迁的组织和个人多方面的关系，并努力实现各方共赢。
土地开发企业在征地补偿阶段需要完成的工作是将土地使用权收回国有并对原土地使用权人进行补偿和安置。但具体还要看是集体土地还是国有土地，如为集体土地则要通过土地征用程序将其变为国有土地，其中集体土地中的农用地还需完成土地变性程序转为建设用地；如果是国有土地，则将直接收回国有土地使用权。上述两个过程都需要对原土地使用权人进行补偿。
拆迁安置阶段需要完成的任务就是把项目用地范围内的房屋及其附属物进行拆除，并且依照法律、法规对被拆迁人进行补助和安置。
五、土地一级开发基础设施建设
土地一级开发的基础设施建设需要进入政府招标平台进行采购。在此阶段，控制好建设成本、周期和工程质量是这一阶段的主要任务。
土地一级开发的基础设施建设主要是指待开发土地的“三通一平”或者“七通一平”建设，并且通过这些工程建设将生地转换为熟地，为二级市场开发打下基础。
土地一级开发基本建设的主要内容为：道路（桥梁）管线工程；给水排水工程；电力热力工程；通讯通气工程；场地平整工程。
土地一级开发完成后，需进行五大主体验收和竣工决算。验收完毕后由一级开发主体按照质监部门和建设部门的要求，在规定的时间内完成项目竣工备案。
六、土地一级开发的收益分成模式
城市运营商通过与政府（政府的投融资平台）共同出资设立土地一级开发的项目公司，负责对土地的一级开发项目进行经营，实现收益分享。一级开发项目公司具体负责实施包括开发资金的融资、参与土地运营的策划、市政配套设施的建设，以及配合政府部门进行拆迁补偿、土地二级市场潜在受让人的招商等工作。
城市运营商实现收益的具体途径主要有：
1、代建模式。此模式主要是城市运营商作为代建商，与政府商定代建管理费。即核算一级开发成本后，提取若干点作为管理费。比如，北京的某一级开发项目规定，如果是政府出资，提取2%，如果企业垫资，提取8%作为管理费用。该模式的收益确定，计算简单明了，但对企业而言，由于不享受土地增值收益，获利空间不大。采用此种模式一般是政府下属的国有城投企业。
2、代建+收益分成。即土地出让获取收益之后，扣除成本后，由政府和开发企业按约定利润分成模式。此种模式的难点在于政策上的不确定性。因为地方政府的财政是收支两条线，土地出让收益属于财政收入的一部分，其收益要与企业进行分成，在操作上需要注意可能会有一些法律方面的风险。同时，由于土地收益受市场影响较大，前期投入很大，后期收入时间较长，收益存在一定的不确定性。而供地的节奏和时机也受当地政府影响较大。在采用此种模式时，与政府的关系是一个关键考虑因素。一般需要在合同中约定合同不可撤销条款（主要是希望少受政府换届影响）。
3、代建+超额累进制分成。此模式有按增值比例和按增值绝对值两种方式，能够使企业收益与土地增值的收益紧密结合在一起，对企业的积极性有很大的激励作用。该模式需要考虑的主要因素与第2种模式大致相同。
4、其他方式实现收益。除了以上的主要收益来源外，城市运营商还有一条重要的获取收益的途径就是获取区域内土地的使用权，即二级开发权，也就是通常所说的一二级联动开发。开发商与政府共同约定出让土地的限制性条件，在“招、拍、挂”中确保自己顺利取得二级开发权。此外，参与区域产业招商获取招商佣金，参与区域市政设施的物业管理、公用事业项目的参股等也是城市运营商获取收益的方式。
总之，城市运营的关键成功要素在于通过多种方式（如区域规划、产业引入、基础设施建设等）实现 区域土地增值。而其中核心环节则在于前端的土地开发一级环节，土地一级开发涉及到征地、拆迁、安置、市政基础设施建设等工作，在运作过程中可能面对资金短缺、成本失控、进度失控、土地难以出让、政府换届等诸多风险，要完成土地一级开发项目需要比做二级开发项目更多的资金、更广的资源，更高的管理水平（如周密筹划，准确定位等）。这就要求企业协调好政府关系， 统筹好合作资源（如金融合作伙伴， 产业合作伙伴等），打造优秀的管理团队，并全面提高管理水平。